Meer onderzoek nodig voordat hogere ondergrens stikstof kan worden ingevoerd

De overheid hanteert op dit moment een ondergrens van 0,005 mol per hectare per jaar voor vergunningverlening via rekenprogramma Aerius. TNO en UvA hebben in opdracht van het Interprovinciaal Overleg (IPO) onderzocht of het mogeljik is of er een wetenschappelijke onderbouwing is voor een hogere ondergrens en wat zo’n nieuwe waarde dan kan zijn.

Aanleiding voor dit onderzoek is het advies van de Commissie Hordijk, die in 2020 stelde dat er bij het gebruik van de huidige ondergrens sprake is van schijnzekerheid. Hierna werden door het RIVM en TNO in 2021 meer onderzoek gedaan naar de reikweidte van Aerius. Hierbij is gekeken naar welke minimale depositiebijdrage het model nog betrouwbaar kan rekenen en tot welke afstand van de bron dit is. Dit leidde tot een maximale rekenafstand van 25 kilometer, maar niet tot een hogere ondergrens. Het onderzoek uit 2021 bood voldoende aanknopingspunten voor hetvervolgonderzoek naar een wetenschappelijke onderbouwing van een ondergrens dat donderdag is uitgekomen.

Conclusie

De hoofdconclusie van het onderzoek is dat er vanuit wetenschap geen nieuwe ondergrens mogelijk is. ‘Er zijn vanuit de modeltheorie, de mate van ondersteuning door meetgegevens en de voorspelonzekerheid onvoldoende argumenten gevonden voor een waarde waaronder de berekende stikstofbijdragen ten gevolge van een bron met onvoldoende zekerheid aan die bron toe te schrijven zijn.’

Het is volgens de onderzoekers wel aannemlijk dat er er een ondergrens is, maar daar zijn dan er eerst meer metingen op lokaal niveau voor nodig om deze ook wetenschappelijk en juridisch te kunnen onderbouwen.

Droge depositie

Het gebrek aan gegevens speelt zich met name af bij het bepalen van de droge depositie (stikstof die planten uit de lucht opnemen, red.), die twee derde van de totale stikstofdepositie vormt. Dit hangt namelijk af lokale omstandigheden, zoals de aanwezige vegetatie, de bodem en weersomstandigheden. Uit literatuuronderzoek blijkt dat de droge depositie met een factor twee tot drie wordt overschat. ‘Dit wil niet zeggen dat voor alle berekeningen de factor 2 tot 3 van toepassing is, maar dat kan ook niet worden uitgesloten’, aldus de onderzoekers.

De praktijk toont dit ook aan. Uit een vorig jaar gepubliceerd RIVM-onderzoek naar stikstofdepositie in de duinen van Zuid-Holland, waarbij modellen en feitelijke metingen zijn vergeleken, bleek dat Aerius de droge depositie met een factor van twee tot drie overschat ten opzichte van wat er daadwerkelijk gebeurde in de duinen. In de praktijk was de uitstoot dus lager.

Aanbevelingen

De aanbevelingen komen erop neer dat er vooral meer moet worden gemeten, om de betrouwbaarheid van de stikstofmodellen te verbeteren. Zo adviseren de onderzoekers om meer te kijken naar modellering in specifieke situaties voor bepaalde beschermde natuursoorten. Dat zal wel jaren kosten. Ook zou er een andere werkwijze gehanteerd kunnen worden, waarmee er rekening wordt gehouden met de huidige beperkingen. Dit zou kunnen door het rapporten van depositie op grotere schaal dan de huidige 1 hectare. Daarmee wordt de onzekerheid kleiner, menen de auteurs van het rapport.

Het kan ook helemaal anders volgens de onderzoekers, door te gaan naar een aanpak waarbij er niet langer naar de stikstofbijdrage van individuele bronnen wordt gekeken. ‘Een dergelijke aanpak past goed bij de geschiktheid van het model voor berekeningen van de totale depositie en kan beter worden ondersteund door meetgegevens. Door het combineren van een aantal bronnen wordt dan een deel van de onzekerheden uitgemiddeld.’

Het is hierbij dan wel nodig om te kiezen voor een bredere insteek dan alleen vanuit een atmosfeerwetenschappelijk kader waarbij ook de juridische, ecologische aspecten en voorwaarden van het toepassingskader worden betrokken.

‘Modellen verbeteren’

Jelle Beemsterboer, voorzitter van de bestuurlijke adviescommissie Landelijk Gebied bij het IPO, reageert namens de twaalf provincies op het rapport: „Dit onderzoek heeft veel verhelderd over hoe we onze modellen en het gebruik ervan kunnen verbeteren. Hierdoor is ook duidelijk geworden dat er vervolgonderzoek nodig is dat breder wordt opgezet. We hopen en verwachten dat er snel een rekenkundige ondergrens kan worden vastgesteld en pakken dat graag met het Rijk op. Dit zou veel betekenen voor projecten met een kleine stikstofbijdrage zoals woningbouw, wegenbouw, duurzame energieprojecten en nieuwe bedrijvigheid.”

Minister neemt aanbevelingen over

Landbouwminister Femke Wiersma (BBB) neemt alle aanbevelingen van der onderzoekers over, laat ze aan de Kamer weten. ‘Ik ben namelijk van mening dat we alle mogelijkheden moeten aangrijpen om tot een juridisch houdbare ondergrens te komen, zeker gezien de urgente problematiek van PAS-melders. Ik sta voor beleid en vergunningverlening dat gebaseerd moet zijn op voldoende zekerheid.’

Dat de modellen de nodige beperkingen kennen, bevestigt voor haar de reden om toe te werken naar emissiebeleid in plaats van depositiebeleid. ‘Dit pak ik met voorrang op, maar het ontwikkelen van een dergelijke systematiek kost tijd. In de tussentijd zullen we moeten blijven werken met modellen en Aerius is op dit moment het beste beschikbare rekeninstrument voor toestemmingverlening. Daar houd ik vooralsnog dan ook aan vast.’

Juridische analyse

Uiteindelijk zal een hogere ondergrens pas standhouden als de Raad van State, de hoogste bestuursrechter, hier een uitspraak over heeft gedaan, zo staat in een juridische analyse bij het rapport. ‘De juridische risico’s kunnen zoveel mogelijk worden beheerst door alleen uit te gaan van een rekenkundige ondergrens wanneer er een robuuste wetenschappelijk onderbouwing ligt dat bijdragen onder deze grens niet meer met voldoende wetenschappelijke zekerheid zijn toe te rekenen aan een individuele bron/individueel project.’

Later meer.